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Wird Chinas drittes Plenum eine Lösung für die lokalen Haushaltsprobleme des Landes bringen, während die Schulden immer weiter anwachsen?

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Und obwohl auf solche Störungen schnell reagiert wird und die lokalen Behörden versprechen, mit Notfallmitteln einzuspringen, werden derartige Vorfälle allgemein als Zeichen einer Schwächung der lokalen Finanzkraft gewertet.

Die wirtschaftliche Fähigkeit der Regierung, soziale und administrative Steuerung durchzusetzen, ist stark geschwächt.Zhou Tianyong, Dongbei University of Finance and Economics

Weitere Anzeichen sind niedrigere Löhne oder sogar Gehaltsausfälle im öffentlichen Dienst und bei Beschäftigten in öffentlichen Einrichtungen, ein starker Anstieg der lokalen Kreditaufnahme und hohe Geldstrafen für Unternehmen.

„Die wirtschaftliche Fähigkeit der Regierung, soziale und administrative Steuerung durchzusetzen, ist stark geschwächt“, sagte Zhou Tianyong, Professor an der Dongbei-Universität für Finanzen und Wirtschaft und ehemaliger leitender Forscher an der Zentralen Parteihochschule in Peking.

„Der Rückgang der Steuern und Gebühren, sei es in relativen oder absoluten Zahlen, ist das Ergebnis einer wirtschaftlichen Abschwächung, die die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben belastet und in der Folge zu einer Schwächung der wirtschaftlichen Steuerungsfähigkeit führt“, schrieb er am Montag auf seinem Social-Media-Konto.

Für diese Haushaltsprobleme auf lokaler Ebene gibt es einige offensichtliche Ursachen, zu denen unter anderem die durch die Pandemie verursachte Konjunkturabschwächung sowie sinkende Grundsteuern und Grundstücksverkäufe zählen.

Ökonomen verweisen jedoch auch auf das 30 Jahre alte chinesische Finanz- und Steuersystem. Es leite den Großteil der Staatseinnahmen der Staatskasse zu und habe zu massiven unregulierten Krediten und wilden Grundstücksverkäufen auf lokaler Ebene geführt, um die dortigen Betriebe zu finanzieren und das Wirtschaftswachstum anzukurbeln.

„Die Steuer- und Finanzreform von vor 30 Jahren wurde nicht gründlich umgesetzt. Die Probleme haben sich angehäuft und die Situation noch komplizierter gemacht. Sie haben einen Punkt erreicht, an dem Änderungen vorgenommen werden müssen“, sagt Tang Dajie, leitender Forscher beim China Enterprise Institute, einem privaten Thinktank mit Sitz in Beijing.

„Eine Kernaufgabe besteht darin, die (wirtschaftlichen) Beziehungen zwischen der Zentralregierung und den lokalen Regierungen neu zu definieren und das lokale Steuersystem zu stärken.“

Peking hatte vor drei Jahrzehnten Reformen zur Rezentralisierung der Staatseinnahmen eingeleitet. Im ersten Jahr der Umsetzung im Jahr 1994 verdreifachten sich nach Angaben des Nationalen Statistikamts die Staatseinnahmen der Zentralregierung fast auf 290,7 Milliarden Yuan, während die lokalen Einnahmen um fast ein Drittel auf 231,2 Milliarden Yuan sanken.

Heute muss die überwiegende Mehrheit der Provinzen und Städte eine Vielzahl von Ausgaben tragen – darunter die Gehälter der Staatsbediensteten, den Betrieb des öffentlichen Nahverkehrs, den Bau von Krankenhäusern und Schulen sowie grundlegende Stadtentwicklungsmaßnahmen.

Und viele greifen auf außerbudgetäre Einnahmen zurück – etwa aus Grundstücksverkäufen und Finanzierungsinstrumente der lokalen Regierung – um die Finanzierungslücke zu schließen, obwohl es ihnen seit 2015 erlaubt ist, Kommunalanleihen auszugeben.

Die lokalen Schuldenberge und die sich verschlechternde Kreditwürdigkeit sind zu einem so großen Problem geworden, dass einige Regionen sich mit der Bitte um Hilfe an Peking gewandt haben.

Ein großes Problem ist, dass in den letzten drei Jahrzehnten unterhalb der Provinzebene keine wirkliche Steuerteilung institutionalisiert wurdeJia Kang, ehemaliger Leiter des Forschungsinstituts des FinanzministeriumsEnde letzten Jahres sollten sich Chinas Führer zu ihrem dritten Plenum treffen – einer äußerst wichtigen Sitzung des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei Chinas, die sich mit wirtschaftlichen Herausforderungen befasst und dazu beitragen soll, einen nachhaltigen Wachstumspfad festzulegen, aber Das Treffen wurde verschoben.

Und seit Peking Ende April ankündigte, dass das Treffen im Juli stattfinden würde, sind die Erwartungen hoch, dass die Führung des Landes wirkungsvolle Heilmittel für die Probleme der chinesischen Wirtschaft anbieten wird.

Jia Kang, ehemaliger Leiter des Forschungsinstituts des chinesischen Finanzministeriums, sagte, das Fiskal- und Steuersystem von 1994 habe in großem Maße zur Schaffung eines Rahmens für eine „Teilung der Wirtschaftsmacht“ beigetragen. Eine solche Steuerteilung gebe es allerdings nur zwischen der Zentralregierung und den Provinzregierungen.

„Ein großes Problem ist, dass in den letzten drei Jahrzehnten unterhalb der Provinzebene keine wirkliche Steuerteilung institutionalisiert wurde“, heißt es in einem Auszug aus einer seiner Reden, der Ende Mai auf seinem WeChat-Konto veröffentlicht wurde.

„Dies ist ein sehr wichtiger Grund für das derzeitige Chaos – die Schwierigkeiten der Basisarbeit, versteckte Verbindlichkeiten und kurzsichtiges Verhalten wie die Abhängigkeit von Einnahmen aus Landverkäufen.“

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Wut über unfertige Wohnungen in Chinas Immobilienkrise

Wut über unfertige Wohnungen in Chinas Immobilienkrise

Die Schulden der lokalen Regierungen beliefen sich laut Finanzministerium im April auf 41,7 Billionen Yuan (5,75 Billionen US-Dollar), doch die Marktinstitutionen beobachten nervös, was ein tickende Schuldenbombe – die bei Finanzierungsgesellschaften, Staatsunternehmen oder anderen Unternehmen angehäufte implizite lokale Verschuldung, die größer und gefährlicher sein könnte.

Während die Steuereinnahmen und Einkünfte aus dem Grundbesitz zurückgehen, verlassen sich viele Regierungen auf Kommunal- und Kreisebene zunehmend auf die Zentralregierung.

Die Transferzahlungen aus Peking erreichten im vergangenen Jahr einen Rekordwert von 10,3 Billionen Yuan und lagen damit nur geringfügig unter den lokalen Steuereinnahmen von 11,7 Billionen Yuan.

Gleichzeitig sind die nichtsteuerlichen Einnahmen – darunter Verwaltungsgebühren, staatliche Mittel, Grundstückseinkommen, Geldbußen und konfisziertes Vermögen – weiter gestiegen. Im Jahr 2023 stammten 16,4 Prozent der chinesischen Staatseinnahmen aus nichtsteuerlichen Posten, wie aus den Zahlen des Finanzministeriums hervorgeht.

„Das vertikale strukturelle Ungleichgewicht zwischen der Zentralregierung und den Lokalregierungen innerhalb des Steuersystems ist die eigentliche Ursache für die Einschränkungen einer gesunden und nachhaltigen Entwicklung des Steuersystems“, hieß es in einem Bericht des regierungsnahen Think Tanks National Institution for Finance and Development (NIFD) im vergangenen Monat.

In China muss noch ein Rechtsrahmen entwickelt werden, um die Kompetenzen im Bereich der Steuergesetzgebung zwischen dem Staat und den lokalen Regierungen festzulegen.

Die neue Runde der Reform des Steuer- und Finanzsystems soll die Einnahmen- und Ausgabenstruktur der Zentral- und Lokalregierungen weiter reformieren.Nationales Institut für Finanzen und EntwicklungDer Staatsrat, Chinas Kabinett, hat sich bei der Regulierung von Steuern und Schuldeneintreibungen auf schriftliche Regeln gestützt, und Lokalregierungen wurden gewarnt um nicht gegen diese Richtlinien zu verstoßen.

Die Zentralregierung trägt die Ausgaben für Verteidigung und Diplomatie, die lokalen Regierungen tragen jedoch eine wachsende Verantwortung für Ausgaben im Zusammenhang mit Wissenschaft und Technologie sowie für Fragen der Finanzregulierung.

Darüber hinaus tragen die Kommunen Kosten für Bildung, Kultur und Medien, soziale Absicherung und Beschäftigung, medizinische Versorgung und Gesundheitsfürsorge, Infrastruktur und Umweltschutz.

Im Jahr 2023 stammten 99,8 Prozent der Ausgaben für städtische und ländliche Gemeindeangelegenheiten aus der Kasse der lokalen Regierungen, teilte das NIFD mit.

„Daher sollte die neue Runde der Haushalts- und Steuerreform die Einnahmen- und Ausgabenstruktur der Zentral- und Lokalregierungen, insbesondere die Machtbefugnisse und Ausgabenverantwortung, weiter reformieren“, hieß es.

Der frühere Finanzminister Lou Jiwei, der an der Gestaltung des Haushalts- und Steuersystems von 1994 beteiligt war, listete in einem im letzten Jahr veröffentlichten Artikel drei zentrale Aufgaben auf, die angegangen werden müssten. Dazu gehörten die Einführung eines lokalen Steuersystems, die Beseitigung impliziter lokaler Schulden und die Einrichtung eines Systems, das die Verwaltungsbefugnisse mit den Ausgabenverantwortungen in Einklang bringt.

Es ist ein komplexes, systematisches ProjektLou Jiwei, ehemaliger Finanzminister

„Die Grundsteuer ist die am besten geeignete Form des lokalen Steuersystems“, sagte er und fügte hinzu, dass Pilotprogramme „ausgeweitet werden sollten, sobald sich die Wirtschaft erholt“.

Eine Grundsteuer nach US-Vorbild war als neue Einnahmequelle für verschuldete Kommunen angepriesen worden, sie war jedoch vom obersten chinesischen Parlament im letzten Jahr auf Eis gelegt mitten in einer Immobilienkrise, die zu einem drastischen Preisverfall geführt hat.

Lou schlug außerdem vor, die Verbrauchssteuer zu überarbeiten und sie in eine gemeinsame Einnahmequelle für die Zentral- und Lokalregierungen umzuwandeln. Er räumte jedoch ein, dass eine Reform der Verwaltungsgewalt schwierig sei.

„Es umfasst die Beziehungen zwischen Regierung und Markt, Regierung und Gesellschaft sowie zwischen Zentral- und Lokalregierungen und deckt ein weites Feld ab, das Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur und ökologische Zivilisation umfasst“, sagte Lou.

„Es ist ein komplexes, systematisches Projekt.“

Xu Shanda, ehemaliger stellvertretender Direktor der staatlichen Steuerverwaltung, plädierte dafür, dass die Zentralregierung die Kosten der sozialen Sicherheit übernehme. Allerdings meinte er, der Staat solle nur für die Mindestrentenleistungen verantwortlich sein.

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„Zwei Sitzungen“: Chinas wirtschaftliche und diplomatische Herausforderungen | Talking Post mit Yonden Lhatoo

„Zwei Sitzungen“: Chinas wirtschaftliche und diplomatische Herausforderungen | Talking Post mit Yonden Lhatoo

„Die Hindernisse für eine Steuerreform ähneln den Hindernissen für eine Neuausrichtung der Wirtschaft weg von Investitionen und hin zum Konsum“, sagt Logan Wright, Leiter der China-Marktforschung bei der US-amerikanischen Rhodium Group.

„Die Absicht, das Steuersystem zu verändern, wird mit einer stärkeren Anstrengung einhergehen, die Wirtschaft wieder ins Gleichgewicht zu bringen – doch derzeit ist dies nicht erkennbar.“

In seinem Entwicklungsplan für die Jahre 2021 bis 2025 skizzierte Peking seine Absicht, den Anteil der sogenannten direkten Steuern an den Gesamteinnahmen „schrittweise“ zu erhöhen, das lokale Steuersystem zu verbessern, lokale Steuerquellen zu erschließen und die Struktur der persönlichen Einkommenssteuer zu optimieren.

Doch die Haushaltslage vor Ort verschlechtert sich immer schneller.

In den letzten Wochen haben Steuerermittlungen von Kommunalverwaltungen gegen börsennotierte Unternehmen, darunter auch das in Shanghai notierte Unternehmen VV Food and Beverage, durchgeführt, die dazu führten, dass einige Steuerschulden der letzten 30 Jahre zurückzahlen, löste in der Geschäftswelt Schockwellen aus und verdeutlichte, wie dringend eine Reform des Steuersystems erforderlich ist.

Und während Peking sich beim dritten Plenum dafür entscheiden könnte, seine Unterstützung aufzustocken und umfassendere Rettungspakete anzubieten, dämpfen einige Analysten ihre Erwartungen.

„Die neue Runde der Steuerreform stellt keine umfassende Überarbeitung des aktuellen Steuersystems dar, sondern basiert auf dem etablierten Grundgerüst des modernen Steuersystems“, sagte Yue Shumin, Finanzprofessor an der Renmin-Universität, während eines Webinars im April.

„(Das Ziel) besteht darin, einen reibungslosen Betrieb und eine verbesserte Funktionalität sicherzustellen und die Reife und Standardisierung des modernen Steuersystems stetig voranzutreiben.“

Andere Experten erwarten leicht zu erreichende Ziele, etwa eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Einkommensteuer, um der Einkommensungleichheit entgegenzuwirken, oder eine Vereinfachung der Mehrwertsteuersätze – der wichtigsten Einnahmequelle der chinesischen Regierung.

Laut Regierungsangaben sanken die Mehrwertsteuereinnahmen in den ersten vier Monaten des Jahres 2024 im Vergleich zum Vorjahr um 7,6 Prozent auf 2,58 Billionen Yuan (355 Milliarden US-Dollar).

China hat ein dreistufiges Mehrwertsteuersystem und hat angekündigt, es auf zwei Stufen zu vereinfachen. Die Änderungen könnten jedoch zu geringeren Mehrwertsteuereinnahmen führen. Bisher sind derartige Änderungen jedoch nicht umgesetzt worden.

Ich glaube nicht, dass das dritte Plenum die Probleme, die während des wirtschaftlichen und sozialen Wandels Chinas aufgetreten sind, in einem Schritt vollständig lösen kannJia Kang, ehemaliger Leiter des Forschungsinstituts des Finanzministeriums

Die Mehrwertsteuer stellt einen wesentlichen Teil der Staatseinnahmen Chinas dar. Sie macht mehr als ein Drittel der gesamten Steuereinnahmen des Landes aus und wird zwischen dem Staat und den lokalen Regierungen aufgeteilt.

Eine Vereinfachung der Mehrwertsteuererhebung könnte Unternehmen auch dabei helfen, schneller Rückerstattungen zu erhalten. Die chinesischen Gesetzgeber sind derzeit dabei, ein Mehrwertsteuergesetz auszuarbeiten. Eine dritte Lesung wird für Ende 2024 erwartet.

Wissenschaftler haben unter anderem Optionen zur Stärkung der chinesischen Steuereinnahmen vorgeschlagen, darunter eine Digitalsteuer, mit der das schnelle Wachstum der E-Commerce-Branche aufgefangen werden könnte, sowie eine Ausweitung des Spielraums für Umweltschutzsteuern auf mehr Bereiche, um so zur Abfall- und Kohlendioxidreduzierung beizutragen.

„Ich glaube nicht, dass das dritte Plenum die Probleme, die während des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels Chinas entstanden sind, in einem Schritt vollständig lösen kann, aber es wird sicherlich Neuland betreten“, sagte Jia, der ehemalige Forscher des Finanzministeriums.

Jia fügte hinzu, dass China „eine Runde Reformen nach der anderen“ brauche, was schwierig werden würde, mahnte jedoch zu „Geduld und Mut“, um die Chancen zu nutzen.

Kaynak

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